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如何化解地方债?  

2015-07-24 19:23:40|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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对中国当下货币政策进行一些分析后,切换到财政政策的分析是十分自然的,这不仅因为两者逻辑上的深刻关联,而就现实经济政策而言,大概可以概括为人们耳熟能详的一句话:宽松的货币政策+积极的财政政策,目前经济体的病症,显然是这两个彼此关联的政策共同造就的。有意思的是,当宽松的货币政策日益步入困境,积极财政政策事实上也面临着难以为继的前景。

这其中,最显眼的表征是地方政府债务问题。根据2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》,2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务为10.9万亿,负有担保责任的债务为2.7万亿,可能承担一定救助责任的债务为4.3万亿,总额达到17.9万亿,基于可以理解的理由,这些债务统计数据显然被严重低估,华尔街日报估算的中国地方政府负债总额达到30万亿元。

这些债务形成主要是2009年以来财政政策大力扩张的结果。在“四万亿”为名的投资规划驱动下,数万家地方政府平台公司在铁路、公路、机场、市政工程、房产开发等领域大力推进,展开了一场轰轰烈烈的国进民退过程。很自然的是,这些仓促出台的投资项目,大多数都没有良好的盈利回报,投资预算的软约束,运营过程中的腐败和低效,也都是意料之中的。

而近期一些公开数据则表明,问题可能比预料的更加严峻。国际知名信用评级机构穆迪曾经预计2015年中国将有约2.8万亿地方政府债务到期。而迄今为止,中央政府推动了地方债务置换措施,已经推出两期共2万亿额度,把地方融资平台的债务置换成地方政府债券,以此降低利息支出并获得债务偿还展期。但很多地方官员在接受媒体采访时坦言,这些置换额度尚不足以解决他们的到期债务问题,一来在早前债务上报的时候,他们有意低报瞒报了部分债务,二来由于经济增长幅度下滑,财政收入增长不如预期,因此要求北京推出更多债务置换措施。有消息称,第三期1万亿债务置换计划即将推行。

如果惠誉2.8万亿的到期债务评估是可信的,再对比3万亿的债务置换额度,其中的意涵是让人心惊,说明地方政府融资平台投入项目几乎没有产生什么正向现金回报,地方政府债务已经爆发。

佐证这个判断的最新消息是,中国政府部门正在启动一项额度为2000亿元的贷款支持计划,支持对象是地方融资平台公司的存量在建项目,目的是防止一些大型基建投资因为“缺血”而停工。地方大型在建项目,投资进度已经不得不依靠中央出面支持,可以看出地方政府资金紧张程度。

这种缺乏问责机制和透明度的债务置换和贷款支持,在短期内可以改善地方政府平台的资产负债表,避免一些迫在眉睫的债务违约,具有短期的政治收益,但总的来说,这种行政主导的债务处置方式,将导致官僚机构之间的内耗,其公正性和公平性都难以保障,这种治标不治本的做法,同时会带来大量的道德风险。

很显然,这种债务置换只是为即将到期的地方政府债务购买一些时间,剩余的20多万亿地方政府负债,将会在未来陆续到期,形成更大的本息支付压力,根据目前处置形成的路径依赖,这些政府债务最终也很可能由中央财政兜底,地方政府债务危机会一直积累,直到对主权政府信用形成威胁。而中央政府目前显性债务占GDP比例大概是40%,但加上社保养老等隐性债务,中央政府承受债务压力已经接近国际安全线。为了避免发生主权政府信用风险,2014年10月官方发布了《加强地方政府性债务管理的意见》,也就是43号文,把地方政府融资担保功能剥离,并且严格把地方政府发债权力限定在省级政府层面。

可以理解的是,地方政府财政状况的紧张,是和宏观经济衰势相一致的。由于经济发展放缓,税收增加乏力,根据财政部的数据,前5个月,地方财政收入同口径下同比增长仅4%,低于预算目标7.5%。而作为地方政府一大财源的土地出让收入,则由于房地产市场的低迷而持续下滑。2015年上半年,全国百强城市土地出让金仅为7021.7亿元,同比2014年同期的10890亿元下调了35.5%。地方政府财政收入下降背后,还掩盖着一个严峻的问题,那就是各个地区的不平衡,一些经济欠发达地区,像经济结构转型缓慢的东北地区,其财政困境显然更加严重,据悉2014年,东北三省GDP增速全部掉入全国后五位,今年一季度,辽宁经济增速全国垫底。这种状况,一些地方爆发债务危机的风险正在持续加大。

作为一项改革内容推出的政府和社会资本合作模式--PPP融资方式,曾经被寄予厚望,政府希望采用此方法来为基础设施、供水和废水处理等方面的公共项目提供支持。然后,由于投资回报期长,项目本身现金流不好,投资回报率低,对民间资金来说,缺乏中长期投资意愿是普遍心态,混合所有制的弊病大家心知肚明,事实上不可能成为拉动投资的主要方式。

面对这种沉重的债务压力,除了债务置换,在政策层面,官方允许部分地方政府扩大地方债券的发放额度,不过这个额度受到预算法的限制,另外在银行信贷额度沉淀,金融机构处在高杠杆的状态下,对地方政府债券的购买规模都会受到限制。

地方政府所面临的这种巨大的债务压力,表明官方即使有意继续采用所谓积极财政政策,也不得不面对财政安全边界。用凯恩斯主义药方来推动经济增长,不但失去了理论上的合理性,在技术上也变得困难重重。当然,决定财政政策扩张边界的最根本力量还是官方是否愿意在货币政策上冒险,理论上,央行可以采取所谓的定量宽松政策,购买地方政府债务,把债务货币化,释放地方政府的财政扩张空间。这样,财政风险就直接转换为货币风险,能对这种政策风险形成最终反制的就是通货膨胀所带来的社会和政治风险。

表面看来,为了继续刺激经济发展,官方在政策选择上并没有太多腾挪空间。但正如《道德经》提到的,“反者道之动”,根据市场自由主义的观念,其实还有一个完全不同的替代策略。那就是撤并行政机构,削减公共开支,处置变现地方政府拥有的资产,收缩地方政府资产负债表,真正回归到官方宣称的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”——这种和目前完全背道而驰的政策组合,才是经济持续发展的根本动力。当然,要引入这种政策组合,需要完全不同的思想观念来主导政治过程。


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