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政策缘何变脸?  

2010-01-31 23:16:57|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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政策缘何变脸?

 

温克坚

 

公共政策包含多个维度的内在特质,比如权威性,合理性,持续性,可预见性,可执行性,灵活性,严肃性等等。这些特质和政策本身的制定过程,政策内容以及政策的制定机构都有关联, 并且这些不同特质之间也是紧密相连,而不是相互割裂的。比如一个缺乏合理性的政策,其权威性是无法保证的。而缺乏权威性的政策,其持续性自然是有问题的。客观的说,在当下的政治结构下,政策本身要同时拥有上述诸多“品质”是不可能的。不过由于政治世俗化和官僚机构的专业化逻辑, 公共政策的可预见性,严肃性等品质在既有的政治结构下是可以达到的。

 

不过分析2009年以来的一些宏观经济政策,在政策推出的密度和力度不断增加的背景下,许多政策的合理性和严肃性在大幅下滑----这大概是关注公共政策领域的观察者都会认同的现象。

 

以货币政策来例,2009年末中央经济工作会议明确继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策;而中央经济工作会议号称是是中共中央、国务院召开的规格最高的经济会议,这个会议的定调照理应该是最权威的基调。话音刚落,到了20101月份,在通胀压力下,货币当局已经被迫推出回收流动性的措施了。决策层可以以政策需要灵活性来为这种政策变脸进行辩护,但是短时期内,政策变动幅度如此之大,表明了当时决策层缺乏对经济形势的恰当预判。

 

如果有心去梳理这些年的政策轨迹的话,类似这样的“政策变脸”的例子不胜枚举。三农问题显然是最近十来年决策层关注的重中之重,多年一号文件都以三农问题为核心, 可是后续政策却总是口惠而实不至。而西部开发战略,东北振兴规划,以及4万亿救市的政策包,或者是所谓的十大产业振兴规划,都给人“大山临盆,却产下耗子”的感觉。

 

如何解释这种现象呢?这其中自然有行政能力,财政资源等客观方面的约束,使得很多政策不得不中途变更,不过这些变化大约可以归类为政策的灵活性层面,是值得褒扬的,而2009年以来的政策,变脸频繁,让人困顿,其中另有显著的原因。

 

首先,这和权力结构的过度自信有关系,一个全能型政府总是试图掌控所有领域。在世界性的金融危机背景下,当局面临更大的发展经济的政治压力,因此对于市场的干预和介入越来越深,这导致了更多的政策出台。但是决策层和官僚机构都不可能充分了解市场内在的纷繁复杂的机制,政策过度的后果自然是干预过多,自缚手脚,形成某种恶性循环。而客观上政策本身的严肃性,可执行性等“品质”自然是被牺牲了。

 

其次是目前的政策出台机制有天生的缺陷。比如政策出台过程中,缺乏公共智慧的输入,缺乏讨论,争论,听证等等必要的过程。依附于权力结构的诸多政策智囊机构,由于缺乏独立性和竞争性,使得他们客观上变成官僚机构,他们的专业所长却无所作为。 而很多时候,政策的出台甚至都缺乏官僚体系程序化的参与,尤其是缺乏来自地方政府的有效反馈,那样就使得宏观政策沦为政治意图的宣示书,却失去了了专业主义素质的塑造。这些特征在日前发布的《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》表现的非常明显。以国务院办公厅名义出台这样一个四平八稳,面面俱到,但是毫无执行性可言的所谓指导意见,除了羞辱下文化部和广电总局的面子之外,毫无其他用处。

 

第三,就是公共政策制定过程的非公共性。这点在滋养权贵集团的诸多行业比如电力,石油,通信,铁路等领域的相关政策表现特别明显,很大程度上特殊权势集团可以主导政策的制定,并且他们往往可以贴上意识形态的标签,使得政策和政治相混淆。但是随着社会的多元化力量的成长,权势集团的这种垄断面临越来越大的挑战,在政策层面就会出现许多反复拉锯的现象。

 

第四,宏观政策的这种反复变化也许和政治领导人的个人风格有关系,这点就不展开论述了。

 

总之,最近一两年政府推出的很多政策,搅乱了市场微观主体的决策,加剧了商业和投资的风险,增加了经济体的波动程度。更加让人悲观的是, 在短期内这种状况没有机会改善。

 

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