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民间教育提案(三年前的旧事,找到了就拿出来晾下)  

2007-02-16 23:04:56|  分类: 随便写出来 |  标签: |举报 |字号 订阅

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落实义务教育中央财政责无旁贷
    
  保障教育权利系于公民选择自由
    
  (民间教育提案)
    
  1985《中共中央关于教育体制改革的决定》,提出“把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实行九年制义务教育”与“分级办学,分级管理”。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布,在此后15年间,以乡镇一级为管理主体的分散型义务教育管理体制在全国范围内逐步得到确立。这一体制最突出的特点就是乡(镇)政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。在中国这样一个用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%的中小学生的国家内,义务教育体制的上述特点,导致了一系列严重的后果。突出表现在,这极大地加重了乡镇政府和低收入家庭的负担,使得义务教育原则的贯彻成为不可能。据统计,1995-1999年,全国义务教育经费中政府财政拨款的比例仅为53.5%,教育费附加、集资、学生杂费则约占经费投入总量的40%左右;而在各级政府的投入中,中央财政仅占1.5%—2%,省级财政投入约11%,而财力最弱的乡镇一级却承担了高达78%左右的投入,乡镇没有这么多钱,就向农民乱收费。这样一来,这一分散型义务教育体制所导致的其他问题,如不能适应城乡和地区间经济发展不平衡的国情,不利于地方政府行为的规范化和对有限的教育资金的有效利用等等,都显得不令人意外了。
    
  2002年4月,国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》下发,一种“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”新体制开始推行。地方各级政府按照“一要吃饭,二要建设”的原则,调整财政支出结构。省级政府实行省长(主席、市长)负责制,统筹安排解决财力困难县农村中小学教职工工资的发放问题,并根据各县财力状况和保障力度,增加工资性转移支付资金,安排使用中央下达的一般性转移支付和工资性转移支付资金,并要在年初将转移支付资金指标下达到县。县级政府要按照省级政府核定的农村中小学公用经费标准和定额,统筹安排,予以保证。
    
  但是,这种“以县为主”的体制是有问题的。这主要表现在以下三个方面:
    
  一、体现了中央政府拒绝或放弃承担义务教育费用的倾向,这一倾向是与国际潮流背道而驰的。从发达国家的经验来看,不管国家体制如何,义务教育经费都是由各级政府分担的。例如,法国在中小学教育经费中,中央、地方及学校收费所占比重分别为68.4:24.6:7;日本这一比重为 21.4:72.3:6.3;德国联邦、州和地方政府的负担比为0.6:76.4:23.l。各国都在加大中央和高层地方政府的义务教育投资责任,使政府投资主体的重心上移。如,法国义务教育政府公共投资主体从市镇上移至中央;德国从市镇上移至州;日本从市町村上移至中央和都道县。中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任,成为投资主体。虽然各国财政体制差异很大,但是大部分国家当前在义务教育公共投资体制上都选择了集中模式和相对集中模式,投资主体或是中央政府,或是高层地方政府。所以,在这个意义上,“新”体制是一个倒退。
    
  二、加剧了财权与事权的不对称。1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,目的是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。但省以下各级政府之间的财力分配框架并未得到合理确定,财权与事权的划分出现了相背离的局面。省以下政府层层向上集中资金,事权却有所下移,特别是转移到县、乡两级政府,这导致了基层政府的财政困难。义务教育“新”体制在某种程度上加剧了财权与事权的不对称,同时使县、乡、村之间以及基层政权与农民、普通家庭之间的矛盾有加深之势。这样并不能从根本上改变我国农村义务教育财政体制不合理的现状。教育资金的另外一块主要依靠财政拨款,包括转移支付。中央、省虽然在加大教育转移支付力度,但是转移支付由各级财政部门管理,教育部门难以了解掌握。一般性转移支付中没有明确规定用于教育的比例,在具体安排使用上存在不稳定性。各项教育专项资金,包括中央下达的专项资金全部由财政部门拨付,有的还没有设立“专户”,造成资金的层层滞留,资金运行效率极低。
    
  三、不能保证义务教育支出的增长,不能保证义务教育经费占国民生产总值一个较高比例。由于同期推行的税费改革,全国不少地方都出现了义务教育经费下降的情况,在那些县级财政本来就比较困难的地方,情况尤为严重。
    
  由于上述三个方面的问题,农民负担沉重、城乡和地区间教育发展不平衡、地方政府行为不规范化以及教育投入效益低下等原有的痼疾将不能得到根除,义务教育原则也就无从得到贯彻。
    
  我们认为,义务教育的性质决定了它应由政府财政来负担。首先,义务教育是一种最基本的公共产品或者公共服务。普及义务教育,受益者绝不仅仅是受教育者个人,而是整个社会。其次,接受义务教育是宪法赋予公民的基本权利之一,国家有保障这项权利平等地实现的义务。为此,必须实行免费义务教育。这是因为,无论怎样强调学习权利和就学义务,如果完全由个人来承担高额的就学费用,权利和义务就有可能难以实现。我国实行义务教育已有18年,但至今每年仍有上百万儿童由于经济原因无法接受义务教育,这个事实本身就说明了这一点。因此,为确保每个适龄者都享有平等接受义务教育的权利,在个人收入存在较大差异的情况下,只能由政府加大教育投资力度,为每个人,尤其是为低收入家庭的子女创造平等的接受教育的机会和环境。第三,义务教育是强制性的,不能仅仅把它理解为是个人消费的一种。强调免费受教育的权利与强制入学的义务,都是为了保障平等的就学机会。
    
  我们强调,“义务”绝不仅指适龄儿童的就学义务,绝不仅仅指家长送子女入学的义务,更重要的是国家提供必要的就学条件的义务。政府进行公共教育投资,实行免费教育是现代义务教育制度的一个基本特征。免费是指义务教育经费不是由受教育者或其家庭直接负担,而是由公共经费来负担。由公共经费负担就意味着:第一,它是通过政府利用征收税收、发行专项债券等方式筹集教育经费,而不是通过对受教育者的收费来筹集经费;第二,它是由所有纳税人,而不仅仅是接受义务教育的那部分人来负担的。由于一个国家内不同区域内经济和社会发展水平有不同(在中国,这种情况尤其突出),必须增加中央政府的财政投入或转移支持,才能提供公平和均等的教育服务,合理地配置教育资源,从而使义务教育得到落实和发展。
    
  义务教育的机会均等只有落实到全国范围才是有意义的。这也就是说,中央政府有责任和义务在全国范围内为每一个适龄者提供最基本的教育设施与物质保障。国际的和国内的义务教育发展史证明,没有强有力的公共经费支持和调控,义务教育很难实现基本的公平和健康、稳定的发展。尤其是在中国目前这样一个分税制财政体制下,县级以及县级以下地方政府的财政能力极低,义务教育的财政负担对它们来说绝对是不能承受之重。如果由于贫困问题导致了适龄儿童的辍学,责任并不在贫困的家长,而只在国家,在此职责面前,中央政府尤其不应该退缩。
    
  我们看到,不仅是在美国、法国、德国、日本等发达国家,而且在印度、泰国、印度尼西亚、肯尼亚这样的发展中国家,来自政府的公共经费也都占到了义务教育投资总额的85%-90%左右。这充分体现了义务教育政府办,教育经费由政府公共经费承担的国际潮流。而中国各级政府所提供的公共经费一直以来只占义务教育经费总额的一半左右,中央政府所承担的比例更是少得可怜。
    
  当然,我们同时提请有关方面注意,各级政府增加教育投入不意味着政府同时增加对教育的管制或在教育领域里的事权。在中国当下的教育环境中,政府占有了太多的资源,因此必须还钱于民,特别是还钱于教育,同时进一步减少在这些领域的事权。
    
  为此,我们向当局呼吁:
    
  1、加大义务教育经费投入。财政性教育经费支出占GDP的比例应为5%或更高(2001年全国仅为3.19%),其中义务教育经费占的比例也要提高。同时允许成立民间教育观察组织,对教育经费支出及落实情况、以及教师和学生权利问题进行监察。
    
  2、财政部教育司“估计全国免费义务教育需要300亿~400亿元。”在“分税制”框架没有变革之前,中央财政必须在保证义务教育经费方面承担相应责任。同时,我们呼吁中国尽快改革“分税制”向地方特别是基层政府积累财富的政策偏向。对于因经济社会发展水平不同而存在的地区差异,中央政府对贫困地区提供转移支付。我们也主张:资金的筹集可以通过开征教育税或发行教育特种债券来解决。
    
  3、要落实义务教育,保障公民教育权利,根本出路在于保证公民自由选择的权利。任何带有强制性的教育都是违反人权的。教育权自然包括自由选择教材的权利和民主管理学校的权利。同时,为了从根本上解决教育资源短缺的问题,办学主体应该全面向民间资本和国际资本开放。
    
  教育,是一种必要的乌托邦,每一个孩子都不应该被排斥在校园之外。我们的声音虽然微弱,但是沉默决不是我们的选择。为了保证每一个孩子上学的权利,在此问题愈演愈烈的时候,我们恳请所有关心中国教育的朋友在此民间提案上签名支持。
    
  几点说明:
    
  1. 此公开信向所有中国公民开放签名,签名请使用真名并注明职业(可在真名后注上常用笔名)
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